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适用《联合国国际货物销售合同公约》中的“宣告合同无效”制度的难点探析/马宁

作者:法律资料网 时间:2024-07-26 14:39:55  浏览:8584   来源:法律资料网
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适用《联合国国际货物销售合同公约》中的“宣告合同无效”制度的难点探析

马宁*

(上海大学法学院 上海 201701)


内容摘要:《联合国国际货物销售合同公约》(以下简称“公约”)中对宣告合同无效制度作了较为详尽的规定, 但因其用语比较灵活,并且需要结合其他条款如根本违约宽限期程序等才能做出公平的解释,以平衡买卖双方之间的权利义务关系,实质上体现了鼓励当事人依诚实信用原则解决纠纷的指导思想。
关键词: 公约 根本违约 宣告合同无效

Analysis on the Declaration of the Contract Avoidance of CISG
Abstract:The United Nations Convention on Contracts for the International Sale of Goods ( hereinafter called CISG ) stipulates the provision called "declaration of the contract avoidance". However, some terms in it are very flexible and elastic, and fair interpretation can only be made in connection with other provisions such as "fundamental breach of contract"and "grace period"so as to balance rights and obligations between parties. In essence,the purpose of this system is to encourage the parties to ssttle their disputes pursuant to the principle of "bona fide".
Key words: CISG Fundamental Breach of Contract Declare the Contract Avoided

一、 宣告合同无效制度概述
“宣告合同无效”(Declare the contract avoided)是公约的独特用语,其效果大体
等同于我们所熟悉的解除合同。公约用列举的形式表明了“宣告合同无效”的几种情形及其后果,其基本内容是:
(1)“宣告合同无效”必须以向另一方当事人发出通知才生效。(第26条)
(2)“宣告合同无效”是买方或卖方可单方行使的权利。(第49、64条)
(3)“宣告合同无效”仅限于合同一方根本违约或违约方在宽限期内仍未履行合同义务或声明将不在宽限期内履行合同义务。(第49、64条)
(4)“宣告合同无效”解除了各方的合同义务(第81条)。
二、 运用宣告合同无效制度时的若干难点
(一)如何判断违约行为是否构成了“根本违约”。
公约第25条对“根本违约”下的定义是:“一方当事人违反合同的结果,如使另一方当事人蒙受损害,以至于实际剥夺了他根据合同有权期待得到的东西,即为根本违约,除非违反合同一方并不预知而且一个同等资格、通情达理的人处于相同情况下也没有理由预知会发生这种结果。”因此,公约规定的根本违约应包括两个条件,即视违约造成的损害程度;视对损害是否可以与之。理解第25条的关键是澄清“遭受损害”、“实质上剥夺…的东西”、“预知”这三个概念。下面分别予以阐述:
1、“遭受损害”中的“损害”(detriment)应作广义的解释,它不同于damage,(倾向于物的损害),也不同于loss(倾向于商业利和财产损失),它应当涵盖商业利益损失、标的物损坏、商业机会损失等各种情况
2、“实质上剥夺…的东西”,这句话表明了违反合同会造成相当严重的后果,会剥夺当事人的重大合同利益。如何认定“实质上剥夺的利益”完全需要具体案件具体分析,因为国际货物种类繁多,交易条件也差别很大,同样的违约行为在不同情况下会带来不同程度的损害结果,这影响到是否构成根本违约。例如,卖方交货时单据不符、交货地点或商品规格不符,逾期交货这些行为,看起来较为普遍,但是单据的性质或作用,不符点的多少,逾期`交货的动机是什么,这些因素在不同案件中会给守约方造成不同的损害。此外,还应该看合同条款是如何规定的,应考虑合同订立时的具体情况,评估当事人是否把相关合同条款看得很重要。例如,时间是否是合同中的关键因素,如果是,则迟延交货可能会造成根本违约;如果不是,则不构成根本违约。同样,CIF条件下卖方办理保险的义务对于买方转售货物(特别是运输途中的货物)很重要,如果由于卖方不履行此义务造成买方不能转售货物,则构成根本违约。至于货物与合同不符至何种程度才算实质上剥夺了…的东西,是个相当不能预测的东西。一个仲裁案例表明,仲裁庭认为应当把“实质性的剥夺”理解为“大部分的”或“基本上”剥夺,只有这样才符合公约第25条的真实目的,即只有当违约很严重,不允许解除合同不足以实现公平的结果时,受损害方才可以解除合同,只有这样,才能使已经订立的合同尽可能的得到旅行,使国际贸易得到顺利的发展。该案中,被申请人交付的羽绒服尽管存在着做工粗糙和颜色不符合合同规定的问题,但并没有严重到“实质上的剥夺”申请人有权期望得到的那种羽绒服的程度,因而申请人没有权利以此为理由解除合同。由此可见,“实质上剥夺”是一个弹性相当大的概念,很难确定一个明显的尺度,在发生纠纷提起仲裁或诉讼时,无法预计。
在认定损失和利益被剥夺时还必须考虑违约方合理进行补救、减轻损失的情况,如果违约方在发生违约后,采取公约第48条第1款允许的对不符货物进行有成效的补救措施而没有个买方造成不合理的不便,就不构成根本违约,受害方无权解除合同。比如,在设备因零部件故障不能运转时,卖方空运部件使之运转便属此类。
3、关于“预知”,公约虽然同时规定了“主观标准”(看违约方是否可预知)和“客观标准”(看合理第三人是否可预知),但起决定作用的应当是客观标准。这里关键的是对“同等资格”、“通情达理”的人的理解。“同等资格”是否指在该业务领域资历经验相当的人?“通情达理”是否指在商业信誉、从业道德方面表现俱佳的当事方?在确定以上概念时,务必需要考察当事方长期的经营表现、习惯做法才能做出判断,并且每个案件所涉合同的具体意义也要予以考虑,这些因素都会带来判断上的难度,从而影响守约方宣告合同无效的权利。
(二)根本违约与宽限期程序的关系
从以上可以得出结论:鉴于“根本违约”检验标准的不确定性,买方或或卖方就很难知道如何对根本违约做出反应—还有解除合同是否允许。不恰当的分析会使买方或卖方在做出反应时处于根本违约的位置。为了消除这种不稳定的因素,公约第47条和第63条分别规定了宽限期程序,这两个条款允许未违约方指定合理长的一段额外时间让另一方当事人履行义务,如果违约方在宽限期内仍不能履行他的基本义务(卖方不交货、买方不接受货物、不交付货款)或者他明确宣告将不履行义务,未违约方可以解除合同,而不必再担心违约方的违约行为是否达到了根本违约的程度。由此可见,第47条与第63条的规定起到了“确权”的作用,即确定违约方延迟履行时,守约方何时可以解除合同。这样的宽限期程序时等待履行的守约方消除了违约方某种程度的逾期不履行是否足以构成解约权的不确定性。至于何谓“合理长的一段额外时间”(an additional period time of reasonable length),应根据实际情况确定。一般来说,应考虑延迟交货的程度、性质、法律后果;继续履约的可能性;交货或付款所需的时间;迅速履行对于未违约方实际利益的影响。但即使这样,除非在这个问题有惯例,买方仍无法确信其确定的额外时间是否合理,除非这个期限足够长,尤其是远距离交易的情况。
当然,宽限期程序并不是强制性的,如果客观情况使得未违约方有充分把握解除合同,而且等待违约方的履行会给他带来严重损失时,也可直接接触合同而不经过宽限期程序。同时,双方当事人也可以通过合同的规定改变或不适用宽限期程序。例如,双方可在合同中规定,一旦卖方未按合同规定的日期交付货物,买方可自动解除合同。
可惜的是,宽限期程序适用的范围有限,它并不能消除所有因根本违约带来的不确定的情形。根据公约第47条、第49条第1款(b)项和第51条第1款,我们可以看出,只有在卖方不交货或只交付一部分货物的情况下,买方才可以通过通过宽限期程序为宣告合同无效打下基础。而在卖方交付的货物与合同不符的情况下,履行宽限期程序并不能导致买方可以宣告合同无效。同样,第63条的规定也只是当买方在该指定的额外时间内不履行其“支付价款”或“收取货物”的义务时,才为卖方宣告合同无效提供了基础。买方违反其他方面的义务则不能使卖方通过宽限期程序来达到确定其可以宣告合同无效的目的。
此外,适用宽限期程序仍可能产生以下问题:
(1)如果卖方在宽限期内仅交付一部分货物时如何处理?第47条第1款没有解决这个问题,因为它仅考虑到卖方在宽限期内不交货的情况。学术界有种观点认为,根据公约第7条规定的公约解释规则,凡本公约为明确解决的属于本公约范围的问题,应根据公约的一般原则解决,并考虑贸易上遵守诚信的需要。公约的一个基本原则是解除合同只有在另一方严重违约时才可行使,基于宽限期的解约不应损害这一原则,“第49条第1款(b)项以及第64条第1款(b) 项应解释为只有在宽限期内违约方仍不能履行合同义务的实质部分时,未违约方才能解除整个合同。”笔者同意这个观点,就是说买方在宽限期内交付了大部分货物,仅剩下少部分货物没有交付,买方不能宣告整个合同无效,但对于没有交付的货物部分,可构成根本违约,,应支持买方关于对这部分货物解除合同的要求(假定合同履行是可分的),否则将使无辜的买方继续等待剩余部分的履行而遭受损累。例如:合同要求交付1000包小麦,卖方迟延交货,卖方在宽限期内交付了900包,对剩余的100包,买方有权解约。至于卖方在宽限期内不能履行合同的实质部分,或对于不可分开履行的合同,不能履行其中任何部分,则可以解除整个合同。
(2)如果卖方在宽限期内交付了全部货物,但仅有一部分货物符合合同,买方如何处理?笔者认为,应看不符合合同规定的那部分货物对合同履行是实质性的还是非实质性的,是否可以分割。如果不符部分是非实质性的(合同不可分割履行的情况)或在合同可分割履行的情况下,不符部分所占比例很小,买方可对不符部分宣告合同无效,但不能宣告整个合同无效。但是,假如不符部分是实质性的或所占比例很高(大于50%)则买方可宣告整个合同无效。
(3)如果买方在宽限期内仅接收了一部分货物或交付了一部分货款,对于未履行的部分,卖方可否利用宽限期程序解除这部分合同,公约没有明确规定,没有与第51条相对应的针对买方部分违约卖方采取救济的条款,应考虑买方部分违约的情节,以及卖方履行的情况确定。笔者认为可以类比(1)中的分析方法解决这个问题。
(三)买方宣告合同无效时的诸多限制
为了保障国际贸易的稳定性,公约对宣告合同无效制度增加了若干限制性条款,如第49条第2款规定买方应在“合理时间内”宣告合同无效,否则就丧失了这一权利;第39条关于未能及时履行品质异议通知义务的后果;第43条关于未能履行及时提出第三人权利要求的异议通知的后果;第82条对买方行使拒收权的限制,都是对买方行使解约权的重要限制。即使买方满足了上述条件,试图“宣告合同无效”,卖方在买方宣告合同无效前还有权利“补救”履行合同时的缺陷。如果卖方交付不符合合同的货物比较早,可以通过在合同规定的交付日前交付符合合同的货物来进行补救,不管不符合合同是否造成根本违约。如果卖方提供的补救是在合同上规定的交付日期以后,只要它没有“造成不合理的迟延”,也没有“使买方遭受不合理的不便”,则仍是允许的。因此,关于卖方补救的问题,公约条款的要旨是让当事人在解决交货最后期限和货物质量纠纷时进行合作,而不是鼓励买方轻易的就宣告合同无效。
(四)未违约方宣告合同无效后计算损害赔偿时应注意的问题
第75条和第76条规定了当事方宣告合同无效的情况下计算损害赔偿的基本方法法,是对第74条计算损害赔偿数额一般原则的具体应用。第75条规定了具体的赔偿方法,其赔偿建立在守约方所受实际损失的基础上;第76条规定的是抽象的赔偿方法,其赔偿建立在预计的市场价格损失的基础之上。
第75条的难点在于对“合理时间”、“合理方式”的理解。“合理时间”的长短应视替代交易是否可能发生、是否有利于减轻损失来确定,当货物价格下跌时,未违约的卖方应尽可能早的转售货物,当货物价格上升时,未违约的买方应尽可能早的购进货物。对于何为“合理方式”,则应联系一些具体的因素来确定,如购买或销售这种货物的常用方式,货物所在地的市场供求状况及地理位置、价格状况等等。本条规定中虽不要求参照时价,但若遇合同双方就受害方另行购买(或转卖)的方式是否合理发生争执时,时价仍是一个参照标准。如果替代交易没有满足以上两个标准,则应认为替代交易不成立,改按第76条规则计算赔偿额。“如果转售或补进货物不是以合理方式并且在合同宣告无效后的一段合理时间内进行的,损害赔偿按照仿佛替代交易没有发生那样计算,因此,可诉诸第76条规定,或者在可行时依据第74条计算。”
理解第76条的关键是确定“何时”及“何地”的时价。第1款中对“何时”的时价规定了两种情况,一是宣告合同无效之时,即发出解除合同的通知之时(第26条);二是接收货物之时,分别适用于不同的情况。应该注意,“接收货物”的一方不限于买方,也包括卖方。当买方收到货物后不正当的拒收它,货物反过来又归卖方处理,即产生了卖方从买方那里“接收货物”,若卖方欲向买方行使索赔权而又没有转卖货物,则应取得合同价格与他接收货物时的时价之间的差额。
第2款规定了“何地”的时价,即时价指“原应交付的货物地点的现行价格”。“交货地点“应参照第31条来理解。如果交货地点不在要求损害赔偿的一方所在地,则对其调查取证时价就有可能造成不便。此时,要求损害赔偿方可选择按第75条进行替代交易的方法避免适用第76条。
当然,有些货物可能比较独特或为买方专门订做,因而找不到可以作为参照的市场价格;也可能由于某些货物的价格比较稳定,其市场价格与合同价格之间没有形成差价。此时,第74条将替代第75、76条而适用以确定损害赔偿的数额。
三、 小结
公约设立了宣告合同无效制度,这无疑完善了对守约方的救济,但由于它也可能对违约
方过于苛刻,因而受到许多限制,以维护当事人之间利益的平衡。实践中,宣告合同无效方往往不注意履行公约中规定的程序或没有完全满足公约中规定的条件,以至于造成不正当行使这一权利的情况。由此可见,通过联系公约上下文并且结合公约的一般原则及精神,才能正确把握并运用宣告合同无效制度。


参考文献:
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关于印发南通市利用外资目标管理考核办法的通知

江苏省南通市人民政府 中共南通市委


中共南通市委南通市人民政府
关于印发南通市利用外资目标管理考核办法的通知


通委发〔2003〕3号 2003年3月10日


各县(市)区委、人民政府,市各控股(集团)公司:


  现将《南通市利用外资目标管理考核办法》印发给你们,请认真贯彻执行。


南通市利用外资目标管理考核办法


  为扩大全市利用外资的规模,提高利用外资的质量,加大对利用外资工作的考核、奖惩力度,进一步强化年度目标考核管理,促进全市经济快速发展,制定本办法。


  一、考核对象


  各县(市)区委、区人民政府,市经济技术开发区,市各控股(集团)公司。


  二、考核内容


  A、各县(市)区、市各控股(集团)公司合同利用外资考核基数和加压目标完成情况。


  B、各县(市)区、市各控股(集团)公司实际到帐外资考核基数和加压目标完成情况。


  C、各县(市)区合同利用外资1000万美元以上项目完成情况。


  D、各县(市)区外资到帐率(基准到帐率为45%)。


  三、考核目标及考核计分办法


  (一)合同利用外资、实际到帐外资的加压目标和考核基数,按市政府通政发[2003]19号文和市政府办公室通政办发[2003]8号文执行。


  (二)考核计分办法


  1、A项考核内容计分方法


  (1)完成合同利用外资考核基数,得50分;未完成的按比例计分。


  (2)超额完成合同利用外资考核基数,按下列公式计超额分:


  2、B项考核内容计分方法


  (1)完成实际到帐外资考核基数,得50分;未完成的按比例计分。


  (2)超额完成实际到帐外资考核基数,按下列公式计超额分:

  实际到帐外资超额分=(完成额-考核基数)/(加压目标数-考核基数)*50

  3、C项考核内容计分方法


  每完成审批一个合同外资1000万美元以上的项目,计3分。


  4、D项考核内容计分方法


  按下列公式计分:

  外资到账率得分=(当年实际到帐外资超/当年合同到帐外资超)*100-50


  5、各县(市)区利用外资总得分=A×0.6+B×0.4+C+D


  6、市各控股(集团)公司利用外资总得分,由A、C两项合计得出。


  四、奖惩措施


  (一)按照各县(市)区和市各控股(集团)公司利用外资加压目标完成情况和总得分排序情况,进行奖励。


  1、对完成利用外资加压目标的县(市)区党政领导班子给予10万元奖励金。其中,完成合同外资加压目标的奖励5万元,完成实际到帐外资加压目标的奖励5万元。


  2、对完成利用外资加压目标任务并一、二、三名的县(市)区党政领导班子另分别给予5万元、3万元和2万元的奖励。


  3、对完成利用外资加压目标并列各控股(集团)公司排序首位的领导班子给予5万元的奖励。


  (二)利用外资奖励金由市财政拨付。


  (三)对未完成利用外资工作目标且总得分排名末位的县(市)区,取消其党政主要领导人评优评先资格并作诫勉谈话,取消县(市)区参与综合评比的资格。对市各控股(集团)公司主要负责人的年度考核,增加利用外资考核内容;对未完成利用外资工作目标且总得分排名末位的市控股(集团)公司,主要负责人的年薪作相应扣减。


  五、考核实施


  (一)年初,由市人民政府按市人大确定的利用外资年度目标进行分解,并以任务书的形式下达给各县(市)区、市各控股(集团)公司。


  (二)第二年年初,由市委组织部、市人事局、监察局、外经贸局、财政局和统计局组成考核小组,对各县(市)区、市各控股(集团)公司上年利用外资完成情况进行审核、确认,提出考核奖惩方案,报市人民政府批准。


  (三)各县(市)区政府、市各控股(集团)公司不得弄虚作假,一经发现,取消评先、奖励资格。


南昌市人民政府办公厅关于印发南昌市突发环境事件应急预案的通知

江西省南昌市人民政府办公厅


南昌市人民政府办公厅关于印发南昌市突发环境事件应急预案的通知



各县(区)人民政府,各开发区(新区)管委会,市政府各有关部门:

  经市政府同意,现将《南昌市突发环境事件应急预案》印发给你们,请认真遵照执行。


                               2012年11月20日

南昌市突发环境事件应急预案

  目 录

  1 总则

  1.1 编制目的

  1.2 编制依据

  1.3 事件分级

  1.3.1 特别重大环境事件(Ⅰ级)

  1.3.2 重大环境事件(Ⅱ级)

  1.3.3 较大环境事件(Ⅲ级)

  1.3.4 一般环境事件(Ⅳ级)

  1.4 适用范围

  1.5 工作原则

  1.5.1 坚持以人为本,预防为主的原则

  1.5.2 坚持统一指挥,分级管理的原则

  1.5.3 坚持属地负责,先行处置的原则

  1.5.4 坚持平战结合,科学处置的原则

  2 组织体系

  2.1 领导机构

  2.2 办事机构

  2.3 现场指挥机构

  2.4 县、区指挥机构

  2.5 现场处置机构

  2.5.1 综合组

  2.5.2 救治组

  2.5.3 监测组

  2.5.4 救援组

  2.5.5 警戒组

  2.5.6 善后组

  2.5.7 后勤组

  2.5.8 宣传组

  2.6 相关专业指挥机构

  2.7 专家组

  2.8 事发单位

  3 预防与预警

  3.1 预防工作

  3.1.1 开展全市范围内的污染源普查

  3.1.2 开展突发环境事件的应急演练和风险评估

  3.1.3 建立环境应急人才及资料库

  3.2 预测系统

  3.3 预警支持系统

  3.4 预警级别和发布

  4 应急处置

  4.1 信息报告

  4.1.1 报告程序和时限

  4.1.2 报告方式和内容

  4.2 先期处置

  4.3 应急响应

  4.3.1 分级响应机制

  4.3.2 应急响应程序

  4.4 指挥与协调

  4.4.1 指挥和协调机制

  4.4.2 指挥协调主要内容

  4.5 应急监测

  4.6 应急监察

  4.7 安全防护

  4.7.1 应急人员的安全防护

  4.7.2 受影响群众的安全防护

  4.8 信息发布

  4.9 应急响应终止

  4.9.1 应急响应终止的条件

  4.9.2 应急响应终止的程序

  4.9.3 应急响应终止后的行动

  4.10 后期处置

  4.10.1 善后处置

  4.10.2 突发环境事件危害调查评估

  5 应急保障

  5.1 资金保障

  5.2 装备保障

  5.3 通信保障

  5.4 人力资源保障

  5.5 技术保障

  6 监督管理

  6.1 预案与演练

  6.2 宣传

  6.3 应急能力考评

  6.4 奖励及责任追究

  6.4.1 奖励

  6.4.2 责任追究

  7 附则

  7.1 预案的解释

  7.2 预案的实施时间

  8 附件

  8.1组织体系结构图

  8.2 应急管理工作流程示意图

  8.3 各种规范化格式文本

  1 总则

  1.1 编制目的

  为有效预防、及时控制和消除突发环境事件的危害,明确相关政府部门及企业处置突发环境事件的职责,规范应急处置程序,提高全市对突发环境事件的防控和应急反应能力,将突发环境事件所造成的环境污染和生态破坏损失降低到最小程度,维护社会稳定和正常的生产、生活秩序,最大限度地保障人民群众的身体健康和生命安全,编制本预案。

  1.2 编制依据

  依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发环境事件应急预案管理暂行办法》、《国家突发环境事件应急预案》、《江西省突发环境事件应急预案》及《南昌市突发公共事件总体应急预案》等相关法律、法规,制定本预案。

  1.3 事件分级

  按照突发环境事件严重性和紧急程度,分为特别重大环境事件(Ⅰ级)、重大环境事件(Ⅱ级)、较大环境事件(Ⅲ级)和一般环境事件(Ⅳ级)。

  1.3.1 特别重大环境事件(Ⅰ级)

  凡符合下列情形之一的,为特别重大环境事件:

  (1)发生30人以上死亡,或中毒(重伤)100人以上;

  (2)因环境事件需疏散、转移群众5万人以上,或直接经济损失1000万元以上;

  (3)区域生态功能严重丧失或濒危物种生存环境遭到严重污染;

  (4)因环境污染使当地正常的经济、社会活动受到严重影响;

  (5)利用放射性物质进行人为破坏事件,或1、2类放射源失控造成大范围严重辐射污染后果;

  (6)因环境污染造成主要饮用水源地取水中断的污染事故;

  (7)因危险化学品(含剧毒品)生产和贮运中发生泄漏,严重影响人民群众生产、生活的污染事故。

  1.3.2 重大环境事件(Ⅱ级)

  凡符合下列情形之一的,为重大环境事件:

  (1)发生10人以上、30人以下死亡,或中毒(重伤)50人以上、100人以下;

  (2)区域生态功能部分丧失或濒危物种生存环境受到污染;

  (3)因环境污染使当地经济、社会活动受到较大影响,疏散转移群众1万人以上、5万人以下的;

  (4)1、2类放射源丢失、被盗或失控;

  (5)因环境污染造成重要河流、湖泊、水库大面积污染,或县级以上城镇饮用水源地取水中断的污染事件。

  1.3.3 较大环境事件(Ⅲ级)

  凡符合下列情形之一的,为较大环境事件:

  (1)发生3人以上、10人以下死亡,或中毒(重伤)50人以下;

  (2)因环境污染造成跨地级行政区域纠纷,使当地经济、社会活动受到影响;

  (3)3类放射源丢失、被盗或失控。

  (4)因环境污染造成河流、湖泊、水库大面积污染,或主要饮用水源地受到污染。

  1.3.4 一般环境事件(Ⅳ级)

  凡符合下列情形之一的,为一般环境事件:

  (1)发生3人以下死亡;

  (2)因环境污染造成跨县级行政区域纠纷,引起一般群体性影响的;

  (3)4、5类放射源丢失、被盗或失控。

  (4)因环境污染造成河流、湖泊、水库污染,或县级以上城镇饮用水源地受到污染。

  1.4 适用范围

  本预案适用于对本市行政区域发生不利影响的各类环境污染事件。

  1.4.1因自然灾害造成的危及人体健康的环境污染事件,以及影响饮用水源地水质或其它环境污染事件等;因人为或不可抗力因素所造成的废气、废水、固废(包括危险废物)、危险化学品、有毒化学品、生物化学等环境污染事件。

  1.4.2在生产、经营、贮存、运输、使用和处置过程中因发生爆炸、燃烧、大面积泄漏有毒有害物质,或在事故应急救援过程中因处置不当而引发的环境污染事件。

  1.4.3 因我市行政区域以外的环境污染事件所引发的环境应急行动。环境污染事件的发生地不在本市行政区域内,但其对环境的污染影响本市的;在江、河、湖、泊上游及周边地区发生的水环境污染事件影响到我市饮用水源地安全的。

  1.5 工作原则

  1.5.1 坚持以人为本,预防为主的原则。要加强对危险源的监测、监控并实施严格监督管理;建立环境事件风险防范体系,积极预防、及时控制、消除隐患,提高对环境事件的防范和处理能力,避免或减少突发环境事件的发生。环境事件一旦发生,要把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务,还要注意做好应急救援人员的自身安全防护工作。

  1.5.2 坚持统一指挥,分级管理的原则。在市委、市政府的统一领导下,由市、县、区政府,开发区管委会分级负责。市政府统一组织、指挥和协调本市较大突发环境事件的应急工作以及重大、特别重大突发环境事件的先期处置工作;县、区政府,开发区管委会统一组织、指挥和协调所辖区域一般突发环境事件的应急工作;重大、特别重大突发环境事件的应急工作接受省政府的统一组织、指挥和协调。

  1.5.3 坚持属地负责,先行处置的原则。在第一时间、第一现场对突发环境事件的处置,对控制事态、减轻后果、抢险救援、战胜灾难有着至关重要的作用。当辖区发生突发环境事件时,所在地县、区政府,开发区管委会在及时上报情况的同时,应迅速采取措施,积极进行处置。

  1.5.4 坚持平战结合,科学处置的原则。积极做好应对突发环境事件的思想准备、物资准备、技术准备、工作准备,加强对应急救援队伍的培训演练。充分利用现有专业环境应急救援力量,发挥专家队伍和专业人员的作用,采用先进的预防、监测、预测、预警和应急处置技术及设施,提高应对突发环境事件的科技水平和指挥能力。

  2 组织体系

  2.1 领导机构

  市突发公共事件应急委员会(以下简称市应急委员会)下设南昌市突发环境事件应急指挥部(以下简称市应急指挥部),作为全市突发环境事件应急管理工作的领导机构,其主要职责是:

  (1)在市应急委员会的领导下,贯彻执行国家环保部、省环保厅以及市委、市政府有关环境应急工作的方针、政策,研究决定全市突发环境事件应急工作重大决策和实施意见;

  (2)根据市应急委员会的决定,启动市突发环境事件应急响应;

  (3)根据市应急委员会的决定,结束突发环境事件应急状态;

  (4)组织制定和修订《南昌市突发环境事件应急预案》,开展全市突发环境事件预防、应急准备、应急处置和事后恢复与重建工作,指导县、区政府,开发区管委会做好突发环境事件应急工作;

  (5)法律、法规、规章规定的其他职责。

  市应急指挥部由分管副市长任总指挥,市政府分管副秘书长、市环保局局长、市安全生产监督管理局局长任副总指挥,市应急指挥部成员单位主要有:市建委、市国资委、市环保局、市安监局、市公安局、市国土资源局、市委宣传部、市财政局、市监察局、市农业局、市林业局、市水务局、市交通运输局、市城管委、南昌市地方海事局、市卫生局、市民政局、市气象局、南昌警备区、武警南昌支队、武警南昌消防支队等。

  市应急指挥部各成员单位职责如下:

  市安监局:参加现场应急救援、事件责任调查和事件评估工作。

  市国资委:负责协调南昌市第五建筑安装工程公司提供事件处置所需的相关工程机械设备。

  市建委:提供事件处置所需的相关工程技术支持;南昌市第五建筑安装工程公司无法提供的事件处置所需的工程机械设备,由市建委负责综合协调。

  市城管委:确保城市燃气、市政设施、垃圾处理等安全正常运行;协助涉及工业废渣造成水环境污染事件和运输、装卸、储存过程中造成的有毒有害气体污染事件的现场处置工作。

  南昌市地方海事局:负责管理赣江南昌段水上交通安全,防止船舶污染;负责船舶污染事故的处置和调查工作。

  市环保局:接受报警信息并组织核查,及时上报市应急指挥部;参加现场污染情况监测和污染趋势预测,向市应急指挥部报告事件的基本情况和处置预案,参加现场应急处置;参加事件责任的调查;监管污染残留物的清除和环境恢复工作;参加事件评估工作。

  市公安局:设置警戒线,控制现场人员和物资出入,维护现场治安秩序;维护附近的交通秩序,负责救援人员及物资运输的交通畅通,参加人员疏散和现场处置行动,对明确的事件责任人进行必要的监控。

  市卫生局:负责对现场受伤人员的医护、转运以及医院救治工作,对救援人员进行必要的防护指导,协助有关部门对事件进行调查处理。

  市水务局:负责提供实时水情信息,协助污染趋势的预报工作,参加现场应急处置,负责对所辖防洪排涝工程的调度,协助有关单位适当调控相关江河的水体流量,降低水污染物浓度和影响程度,确保城市供水、污水处理等设施正常运行;参加水污染事件责任的调查和事件评估工作。

  在饮用水源地发生污染事故时,负责视情况采取净化水质、停水、减压供水、改路供水、启用备用水源、通知沿途居民停止取水、用水等处理措施,严格做好入厂水和出厂水的水质监测,加强对水源保护区的巡查,确保饮用水水质安全。

  市气象局:负责现场大气监测,对空气污染发展趋势和可能影响的范围进行预测预估,提供气象预报服务。

  市交通运输局:负责组织协调救灾人员和救灾物资的运输。

  市民政局:做好社会捐助、救济物资发放,协助污染区域内人民群众的转移安置等工作。

  市监察局:负责对迟报、谎报、瞒报和漏报突发环境事件情况,或者在应急处置工作中存在其他失职、渎职等行为的行政机关公务人员和其他人员进行调查,并依法追究有关责任人员的责任。

  市委宣传部(市新闻办):组织好新闻媒体广泛开展环境污染防控科普知识宣传,坚持正确的舆论导向,指导、协调对突发环境事件的宣传报道。

  市财政局:提供必要的经费支持,确保所需装备、器材等物资的经费供给,保障事故造成损失的赔偿的垫付和事故后环境与生态恢复或修复的经费供给,并做好经费使用情况监督检查工作。

  市农业局:负责涉及农田、畜牧、水产等突发环境事件的调查和处置工作。

  市林业局:负责涉及森林、林地、林木、陆生野生动(植)物及林业部门主管的自然保护区内发生的突发环境事件的调查和处置工作。

  市国土资源局:负责涉及土地、矿山资源的突发环境事件的调查和处置工作。

  南昌警备区、武警南昌支队、武警南昌消防支队:参与应急处置和治安维护工作,严厉打击违法犯罪活动,必要时,依法采取有效管制措施,控制事态,维护社会秩序。

  成员单位及其职责可由市应急指挥部根据突发事件处理工作的需要,相应增减和改变。

  市直其他有关部门也应根据本部门工作性质与职责,配合实施突发环境事件应急处理措施,完成市应急指挥部交办的工作。

  2.2 办事机构

  市应急指挥部下设办公室作为其办事机构,办公室设在市环保局,市环保局局长兼任办公室主任。办公室主要职责是:

  (1)执行市应急指挥部的决定和指示;

  (2)负责全市突发环境事件应急工作的综合协调及相关组织管理工作;

  (3)联系市应急指挥部各成员单位,对其履行应急预案中的职责情况进行指导、督促和检查;

  (4)制定和修订《南昌市突发环境事件应急预案》,建立专家库,建立和维护突发环境事件应急指挥平台,组织应急人员培训和应急演练,受理和收集有关环境事件信息并及时上报;

  (5)发生环境事件时,负责甄别环境事件级别,提出实施预警、启动应急响应、结束应急状态的建议。根据职责分工组织应急环境监测、污染处置和消除工作。组织有关部门和专家,对事件发生的原因、发展趋势及污染影响等进行评估,为市应急指挥部决策提供依据。

  2.3 现场指挥机构

  特别重大、重大及较大突发环境事件发生后,市应急指挥部可以根据需要,在事发地设立现场指挥部,总指挥由事发地县、区政府、开发区管委会主要领导担任,或者由市应急指挥部指定,当地有关部门和单位负责人为指挥部成员。现场指挥部的主要职责是:

  在市应急指挥部的领导下,具体负责事发现场应急处置工作的指挥;全面掌握事件发展态势,及时向市应急指挥部报告有关情况,为上级决策提出建议;检查督促各项防治措施落实情况。

  2.4 县、区、开发区指挥机构

  突发环境事件的处置坚持属地为主的原则,当地县、区政府(管委会)应成立相应的应急指挥部,负责本地区突发环境事件应急处理的协调和指挥,实施各项应急措施。

  2.5 现场处置机构

  市应急指挥部根据需要下设若干现场处置职能组,各组组成及职能如下:

  2.5.1 综合组:组织协调各部门按照各自职责开展应急工作,完成市应急指挥部交办的工作。综合组职责由市应急指挥部牵头部门承担。

  2.5.2 救治组:制订救治方案;指导医疗机构诊断、治疗抢救工作,督促检查医疗机构落实操作规程和技术标准;提出医疗卫生资源调配方案,并组织实施。救治组职责由市卫生局承担。

  2.5.3监测组:掌握事件发生地环境保护现状及相关企业的有关情况,监督指导污染源的控制和处置;负责事件现场布点监测、采样及分析化验,及时报告监测结果,预测和估算污染影响范围和发展趋势;参与事件现场调查取证和事件性质、等级的认定。监测组职责由市环保局承担。

  2.5.4 救援组:负责现场污染控制、搜寻救助、现场泄漏污染物的洗消和危险装置的抢险救援工作。救援组职责由南昌警备区、武警南昌支队、武警南昌消防支队、市公安局、市城管委、市国资委、市安监局、市水务局、市环保局承担。

  2.5.5 警戒组:负责救援现场交通秩序和治安秩序以及事发地周边职工和群众的劝导和疏散;对责任人进行控制,对事件性质进行界定。警戒组职责由南昌警备区、武警南昌支队、武警南昌消防支队、市公安局、市安监局、市监察局承担。

  2.5.6 善后组:负责对受害人员进行救助和理赔,对环境影响进行评估,开展污染消除和生态恢复工作,进行事故调查和责任追究。善后组职责主要由市公安局、市监察局、市安监局、市环保局、市民政局承担。

  2.5.7后勤组:负责运输保障,确保道路畅通无阻,应急人员、设备及物资及时到达现场。运输及车辆保障职责由市公安局、市交通运输局承担;应急物资保障由市建委、市民政局负责综合协调、市财政局提供资金保障。

  2.5.8 宣传组:负责应急信息和新闻的采集、审核和发布,对公众开展环境安全教育,加强舆论引导。宣传组职责由市委宣传部、市环保局等承担。

  2.6 相关专业指挥机构

  国家法律法规有明确环境保护职责规定的行政机关,均应制定环境应急预案,在发生突发环境事件时,成立相关专业应急指挥机构。

  各相关专业应急指挥机构应与市应急指挥部综合协调机构之间建立并保持工作联系机制,保证信息畅通,做到信息共享。

  在发生突发环境事件时,各相关专业指挥机构在做好本部门应急救援的同时,要配合环保部门做好对污染源的控制和处置等工作。需要其他部门增援时,向市应急指挥部提出增援请求。

  2.7 专家组

  聘请驻昌政府部门、高校、科研单位和军队有关专家组成突发环境事件应急处置专家组,由市环保局负责选聘并建立专家库。

  主要职责:对环境事件的污染危害现状做出评估,对事件的污染发展趋势做出预测,对事件应急行动提出建议,对重大防护措施如公众紧急疏散等的实施提出科学依据,对事件的后续处理如环境恢复、生态修复等提出建议,进行事件中长期环境影响评估。

  2.8 事发单位

  发现环境事件征兆或突发环境事件时,应立即向当地政府和环保部门报告;按照单位内部突发环境事件应急预案组织救援处置,力争在前期控制污染态势;及时通知周边可能受影响区域内的单位和人员及时撤离;按照市应急指挥部的指令, 实行停产、减产、限产,停止污染物排放,进行人员救治、污染物处置、现场清理、后期环境恢复等工作,并配合相关部门进行事件调查工作。

  3 预防与预警

  3.1 预防工作

  市应急指挥部统一部署协调突发环境事件的预防工作,市环保局协同有关部门具体组织落实。

  3.1.1 开展全市范围内的污染源普查。开展对全市各个行业、部门产生、贮存、运输、销毁等各个环节的污染风险普查,掌握污染源的产生、种类及分布情况。了解国内外最新污染处理工艺、技术等有关科技信息,提出相应的对策和意见。

  3.1.2 开展突发环境事件的应急演练和风险评估。完善各类应急预案,根据需要组织应急演练,检验预案。做好污染预防宣传工作,提高全民环境安全意识。

  3.1.3 建立环境应急人才及资料库。包括建立专家库,建立环境污染扩散数字模型等。

  3.2 预测系统

  依托现有的环境监测网络,形成以南昌市环境监测站、各县、区环境监测站、各企业环境监测站互相援助、互相支持的应急监测网络。通过监测网络,不间断监控江、河、湖泊、地下水中无机物和有机生物指标。对主要风险源排放污染物进行督查,并对污染事故特征污染物进行监测。必要时请求省环境监测中心站的技术支援。

  市应急指挥部各成员单位依照相关职能,按照早发现、早报告、早处理的原则,负责对本部门管辖的环境污染风险源的日常监管、监测和信息收集及评估工作。

  3.3 预警支持系统

  建立环境安全预警系统、重点污染源在线监控系统、环境突发事件应急指挥系统(包括突发环境事件应急处置数据库系统、突发环境事件专家决策支持系统、环境恢复检测反馈评估系统等)。

  3.4 预警级别和发布

  根据突发环境事件的严重性可分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ(一般)环境事件,依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。根据事态的发展情况和采取措施的效果,预警级别可以升级、降级或解除。

  收集到的有关信息证明突发环境事件即将发生或者发生的可能性增大时,按照相关应急响应进入预警状态。

  进入预警状态后,相关县、区政府,开发区管委会和市政府有关部门应当采取以下措施:

  (1)立即启动相关应急响应。

  (2)发布预警公告。蓝色预警由县、区、开发区应急委员会发布。黄色预警由市应急委员会发布。橙色预警由省应急委员会发布。红色预警由省应急委员会根据国务院授权发布。

  (3)转移、撤离或者疏散可能受到危害的人员,并进行妥善安置。

  (4)指令各应急救援队伍进入应急状态,环境监测机构立即开展应急监测,随时掌握并报告事态进展情况。

  (5)针对突发环境事件可能造成的危害,封闭、隔离或者限制使用有关场所,中止可能导致危害扩大的行为和活动。

  (6)调集事件应急所需物资和设备,确保应急保障工作。

  县、区政府,开发区管委会及各相关部门在无法甄别环境事件等级的情况下,应立即上报市应急委员会及市环保局,由市环保局负责甄别环境事件等级,市应急委员会发布预警信息。

  对污染危害不大、影响范围较小,尚达不到蓝色预警级别的环境事件,由各县、区、开发区和各部门按照相关应急预案自行处置,并按报告时限上报市应急委员会及市环保局。

  4 应急处置

  4.1 信息报告

  4.1.1 报告程序和时限

  任何部门、单位和个人都有及时上报突发环境事件的责任。发生突发环境事件的单位以及负有监管责任的单位或部门在发现突发环境事件后,无论事件级别大小,都应当立即向所在县、区、开发区应急委员会和县、区、开发区环保局报告。县、区、开发区应急委员会在接到报告后应当在1小时内向市应急委员会报告,县、区、开发区环保局在接到报告后应立即报告县、区、开发区应急委员会,并在1小时内报告市环保局。市环保局接到突发环境事件举报后,应在1小时内上报市应急指挥部和市应急委员会。

  突发环境事件发生或者可能发生跨行政区域危害或者损害的,事故发生地的县级以上人民政府应当及时向受到或者可能受到事件危害或者损害的有关人民政府通报事故发生的时间、地点、类型和排放污染物的种类、数量以及需要采取的防范措施等情况。

  市环保局负责甄别环境事件的级别并上报市应急指挥部和市应急委员会。在确认重大(Ⅱ级)或特别重大(Ⅰ级)环境事件后,市环保局在向市应急委员会报告的同时,报告省环保厅,并通报其他相关部门。

  对一些事件本身比较敏感或发生在敏感地区、敏感时间或者可能转化为较大、重大、特别重大的环境事件,不受分级标准限制,紧急情况下,可以越级上报。

  4.1.2 报告方式和内容

  突发环境事件的报告分为初报、续报和处理结果报告三类。初报从发现事件后起1小时内上报;续报在查清有关基本情况后随时上报;处理结果报告在事件处理完毕后立即上报。

  (1)初报可用电话直接报告,主要内容包括:环境事件的类型、发生时间、地点、污染源、主要污染物质、人员受害情况、捕杀或砍伐国家重点保护的野生动植物的名称和数量、自然保护区受害面积及程度、事件潜在的危害程度、转化方式趋向、已采取的处置措施等初步情况。

  (2)续报可通过网络或书面报告,在初报的基础上报告有关确切数据,包括事件发生的原因、过程、进展情况及采取的应急措施等基本情况。

  (3)处理结果报告采用书面报告,处理结果报告在初报和续报的基础上,报告处理事件的措施、过程和结果,事件潜在或间接的危害、社会影响、处理后的遗留问题,参加处理工作的有关部门和工作内容,出具有关危害与损失的证明文件等详细情况。

  4.2 先期处置

  在突发环境事件发生后,各级应急指挥部成立前,事发单位和县、区,开发区相关部门,要在当地县、区政府,开发区管委会统一指挥协调下,按照应急预案,迅速地实施先期处置,果断控制或切断污染源,全力控制事件态势,严防二次污染和次生、衍生环境污染事件的发生。

  4.3 应急响应

  4.3.1 分级响应机制

  突发环境事件应急响应坚持属地为主的原则。

  一般性环境事件(Ⅳ级响应)的处置由事发地县、区政府,开发区管委会应急委员会负责,成立县级应急指挥部,按预案组织应急处置。

  较大环境污染事件(Ⅲ级响应)及跨县、区的一般性环境污染事件,由市应急委员会成立应急指挥部并组织实施应急处置。

  当发生特别重大(Ⅰ级响应)、重大(Ⅱ级响应)环境污染事件时,由省应急委员会或国务院成立相应的上级应急指挥部,市应急指挥部在其统一指挥下实施应急处置。

  4.3.2 应急响应程序

  市应急委员会接到有关环境事件的报告后,向市委、市政府汇报,由市长或分管副市长宣布启动应急响应,成立市突发环境事件应急指挥部,召集应急指挥部各成员单位赶赴现场,迅速了解、掌握事件发生的具体地点、时间、原因、人员伤亡情况,涉及或影响的范围,已采取的措施和事件发展的趋势等,迅速制定事件处理方案并组织指挥实施,及时向市委、市政府及上级部门报告事件处理的最新进展情况。

  应急响应的程序和内容包括:

  (1)开通与突发环境事件所在县、区、开发区环境应急指挥机构、现场应急指挥部、相关专业应急指挥机构的通信联系,随时掌握事件进展情况;

  (2)立即向市委、市政府领导报告,成立市突发环境事件应急指挥部;

  (3)及时向市委、市政府报告突发环境事件基本情况和应急救援的进展情况;

  (4)通知有关专家组成专家组,分析情况。根据专家的建议,通知各应急救援队伍随时待命,为相关专业应急指挥机构提供技术支持;

  (5)派出应急救援队伍和专家赶赴现场参加、指导现场应急救援,必要时调集事发地周边地区专业应急力量实施增援。

  4.4 指挥与协调

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