关于同意建立消防等行业特有工种职业技能鉴定站的函

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国土资源部


国土资发[2006]133号


关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知


各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局）:


全国推行征地补偿安置争议协调裁决制度座谈会之后，按照部的统一部署，各地采取有效措施，积极推进征地补偿安置争议协调裁决制度建设，取得了一定进展。但是，一些地方对推行征地补偿安置争议协调裁决制度还存在着畏难情绪，思想认识不到位，工作缺乏主动性，协调裁决制度建设尚未在全国取得突破性进展。为进一步统一思想、提高认识，加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度，及时化解因征地补偿安置引发的矛盾和纠纷，切实维护社会稳定，现就有关事项通知如下：


一、充分认识推行征地补偿安置争议协调裁决制度的紧迫性和重要性


推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是构建社会主义和谐社会的客观需要。当前，我国正处在"发展机遇期"与"矛盾凸显期"，各种矛盾和纠纷纷繁复杂，突出多变。尤其是随着工业化、城市化进程的加快，因征地补偿安置引发的矛盾和纠纷日益突出，已成为人民群众日益关心的社会热点问题。一些地方由于征地补偿安置争议协调裁决制度不落实，致使许多因征地补偿引发的矛盾和纠纷得不到及时处理，部分地方甚至发生了群体性事件，影响了社会的稳定。全面推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是建立和完善有效的群众利益诉求机制和权益保障机制的重要手段,对于引导被征地的农村集体经济组织和农民通过法定渠道化解征地矛盾，解决征地纠纷，切实维护社会稳定具有重要意义。


推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是实施土地管理法规、完善征地程序的客观需要。征地补偿安置争议协调裁决制度，是《中华人民共和国土地管理法实施条例》为解决征地补偿安置争议确立的专门制度。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）又提出了“加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益”。当前，随着农民对征地补偿的日益关注和补偿标准的不断提高，在实施征地中发生的矛盾、纠纷和冲突不断增加，迫切需要启动征地补偿安置争议协调裁决程序，来解决矛盾，化解纠纷，这对于保证土地管理法规的顺利实施、完善征地程序、切实强化国土资源管理部门在实施征地中的社会管理和公共服务职能具有重要意义。


推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是有效化解征地实施中矛盾和纠纷的有效途径。在市、县政府实施征地过程中，一旦发生纠纷，迫切需要上级政府进行协调和裁决，尽快解决矛盾，避免旷日持久的诉讼、上访，甚至激化矛盾，形成群体事件。湖南、重庆和安徽等省（市）推行征地补偿安置争议协调裁决制度的试点，已经在化解征地纠纷、维护社会稳定，规范政府行为、完善征地程序，普及法律法规、保护被征地农民合法权益等方面取得了良好效果。国务院领导对试点取得的成效给予了高度评价，对国土资源部全面推进这项工作给予了充分肯定。推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是法规有要求，现实有需要，实践有经验，应当加快进行。


二、全面把握征地补偿安置争议协调裁决制度的基本内容


征地补偿安置争议协调裁决制度，是一项具有自身特点、专门针对征地补偿安置争议设立的纠纷解决制度，必须坚持政府主导、公众参与、重在协调的原则。各地在制定地方性的征地补偿安置争议协调裁决办法的过程中，要注意全面把握征地补偿安置争议协调裁决制度的基本内容：


（一）必须准确定位。协调裁决的范围是针对被征地农民与实施征地的市、县政府在补偿安置方面的争议。协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼。协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的。


（二）必须兼顾合法性与合理性。协调要以土地管理法律、法规、规章和国家、省级人民政府有关政策为依据，主要是对市、县人民政府确定的征地补偿安置方案和实施过程进行合法性审查，同时兼顾合理性审查。合理性审查的标准是保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。各地要在对被征地农民原有生活水平调查、统计的基础上，逐步引入中立的中介组织对被征地土地进行评估，进一步量化合理性审查的标准。


（三）必须规范协调和裁决的程序。在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。未经协调的案件，不能进行裁决。裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。经协调达不成一致意见的，依法作出裁决决定。协调意见书经双方当事人签字同意后，即发生法律效力。其次要体现便民、高效和公开的原则。裁决机关接受裁决申请的方式要多种多样，传真，电子邮件等形式都应当允许；协调和裁决都必须要有明确的时限要求，防止裁决案件久拖不决；协调和裁决的程序、过程和结果都要公开透明。


（四）必须建立灵活多样的协调裁决机制。各地要结合本地区的实际情况，大胆探索，按照居中协调和裁决的要求，积极探索灵活多样、符合本地区特点、有利于化解征地补偿安置纠纷的协调裁决机制。要借鉴国务院《信访条例》确立的政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制，在协调裁决工作中组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，综合运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时处理征地补偿安置争议。


（五）必须依法告知当事人诉权。当事人对裁决机关作出的裁决决定不服的，可以在法定期限内依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。裁决决定中应当告知当事人诉权。


三、切实加强对推行征地补偿安置争议协调裁决制度的组织领导


明确职责任务，加强组织领导。各级国土资源管理部门要切实加强对推行征地补偿安置争议协调裁决制度的领导，从思想上高度重视，要把推行征地补偿安置争议协调裁决制度作为一项重要的政治任务，摆上重要的议事日程，专题研究部署，明确职责任务，主要负责同志负总责，分管领导亲自抓，建立健全领导责任制。要积极与当地政府沟通协调，争取政府的支持，尽快确立起分工明确、相互配合、规范运作、权责一致的工作机制。部决定将推行征地补偿安置争议协调裁决制度作为“完善体制、提高素质”活动的一项重要内容，作为考核省级国土资源管理部门主要领导执政能力和依法行政水平的重要指标。


采取有效措施，实现四个到位。征地补偿安置争议协调裁决制度涉及面广，问题复杂，推行这项制度，需要耗费大量的人力、物力和财力。各地要采取切实有效的措施，努力实现机构、人员、经费、责任四到位。省、自治区、直辖市国土资源管理部门在机构编制比较紧张的情况下，要按照转变国土资源管理方式，强化国土资源管理职能的要求，通过内部调剂，为协调裁决机构增加编制，充实人员。同时，各地也可根据当地的实际情况，通过协调裁决委员会制来落实裁决机构，即由分管法制工作的领导牵头，聘请部分人大代表、政协委员、国土资源监察专员、政府有关部门的领导和工作人员、土地估价师和律师等作为协调裁决员，对协调裁决案件提出处理意见。


加强监督检查，确保年底到位。各地要按照本通知的要求，切实做好推行征地补偿安置争议协调裁决制度的各项工作，确保2006年底前，征地补偿安置争议协调裁决制度在全国省级国土资源管理部门全面到位。部将加大监督检查工作的力度，对全国各省级国土资源管理部门推行裁决制度的进行全面检查，要以是否出台裁决办法、是否落实裁决机构和人员、是否依法受理和办理裁决案件作为裁决制度是否到位的重要标志。


总结交流情况，推广先进经验。2007年，部将召开全国推行征地补偿安置争议协调裁决制度经验交流会，总结、交流各地推行征地补偿安置争议协调裁决制度中所取得的好的经验和做法，认真研究解决存在的问题，不断完善制度建设，使征地补偿安置争议协调裁决制度成为化解征地矛盾的有效途径。


加快推行征地补偿安置争议协调裁决制度，事关社会主义和谐社会建设，事关社会稳定，事关广大农民的切身利益，意义十分重大，任务相当艰巨。各级国土资源管理部门要以坚定不移的决心和众志成城的信心，勇于担当，勇于实践，确保征地补偿安置争议协调裁决制度全面到位。


国土资源部

二○○六年六月二十一日



浅谈“非法携带枪支、弹药进站上车”行为的定性问题

洛阳铁路运输法院 张建伟 冯兵

刑法修订之前，铁路运输法院对“非法携带枪支、弹药进站、上车”的行为是依照《中华人民共和国铁路法》第六十条第二款的规定以非法携带枪支、弹药进站、上车罪定罪，并比照修订前的刑法第一百六十三条的规定量刑的。刑法修订之后，该罪名已被取消，取而代之的是非法携带枪支、弹药危及公共安全罪和非法持有枪支、弹药罪两种相似的罪名，对“非法携带枪支、弹药进站、上车”的行为以哪个罪名定性的问题，由于没有有效的司法解释和较权威的意见来指导，在审判实践中存在争议，值得商榷。
第一种观点认为对“非法携带枪支、弹药进站、上车”行为应定非法持有枪支、弹药罪。 其理由有三：
1、非法持有枪支、弹药罪的外延已经将非法携带枪支、弹药危及公共安全罪包括其中了，只有非法持有枪支、弹药才有可能非法携带枪支、弹药进入公共场所或公共交通工具，危及公共安全，因此以非法持有枪支、弹药罪定罪不会错。
2、行为人非法携带枪支、弹药进入公共场所或公共交通工具，其行为实际上是非法持有枪支、弹药行为的延续，是一种行为同时触犯了两个罪名，属刑法上的牵连犯，应择一重罪处罚。比较刑法第一百二十八条、第一百三十条的量刑标准，非法持有枪支、弹药罪的量刑重于非法携带枪支、弹药危及公共安全罪，故应以非法持有枪支、弹药罪定罪量刑。
3、非法携带枪支、弹药危及公共安全罪必须具备情节严重才能认定，何谓情节严重，法律未作明确规定，不好掌握，只能参照1993年10月11日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国铁路法〉中刑事罚则若干问题的解释》中对非法携带枪支、弹药进站上车罪所作的解释，即“非法携带枪支与子弹的，即可构成本罪”来认定，但采用已不存在的罪名的司法解释显然不当。因此只能定非法持有枪支、弹药罪。
第二种观点认为应定非法携带枪支、弹药危及公共安全罪。理由是修订后的刑法中对于非法携带枪支、弹药危及公共安全罪的设立正是根据《铁路法》第六十条和《民用航空法》的规定，针对非法携带危险物品进入公共场所或公共交通工具危及公共安全的行为而设立的，此观点已被立法界和司法界所公认。
笔者同意第二种观点，理由如下：
1、要想确定“非法携带枪支、弹药进站上车”行为应以非法持有枪支、弹药罪还是非法携带枪支、弹药危及公共安全罪定罪量刑，首先要明确二者之间的区别。非法持有枪支、弹药罪是指违反枪支管理规定，非法持有枪支、弹药的行为。非法携带枪支、弹药危及公共安全罪，是指非法携带枪支 、弹药进入公共场所或公共交通工具危及公共安全，情节严重的行为。二者的主要区别是客观方面表现不同。非法持有枪支、弹药罪客观方面表现为行为人实施了非法持有枪支、弹药的行为。而非法携带枪支、弹药危及公共安全罪客观方面表现为，首先必须有非法携带枪支、弹药的行为；其次，必须是进入公共场所或公共交通工具；第三，危及公共安全必须情节严重。由此看来，两罪适用的范围并不相同。行为人只要非法持有枪支、弹药即可构成非法持有枪支、弹药罪，而行为人只有非法携带枪支、弹药进入公共场所或公共交通工具，危及公共安全并且情节严重的才构成非法携带枪支、弹药危及公共安全罪。
2、非法携带枪支、弹药进站上车行为符合非法携带枪支、弹药危及公共安全罪所必须的法律要件。客观方面，行为人实施了非法携带枪支、弹药的行为，并且进入火车站或上到列车上，危及到了不特定多数人的人身及财产安全。同时，火车站和列车不同于其他一般的公共场所和公共交通工具，它具有人流密度大、人员流动性大、情况复杂的特点，其对安全程度要求高。一旦有人非法携带枪支与弹药进站、上车，就有可能危及众多旅客的生命安全和铁路行车安全，造成旅客和国家财产的重大损失，其后果不堪设想。因此，笔者认为，在目前尚没有新的司法解释前，仍应参照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国铁路法〉中刑事罚则若干问题的解释》中对非法携带枪支、弹药进站上车罪所作的解释，即行为人只要非法携带枪支与弹药进入火车站或列车上，就应属于“情节严重”。从以上各方面看，非法携带枪支、弹药进站、上车行为的外延和内涵均符合非法携带枪支、弹药危及公共安全罪的特征，对此行为定非法携带枪支、弹药危及公共安全罪更贴切、准确。
3、非法携带枪支、弹药进站上车行为是一个行为同时触犯了数个法律条文，其中一个法律条文为另一个法律条文所包括，属法条（或法规）竞和，因此只能适用其中一个法律条文，而排斥其他法律条文的适用。而牵连犯是指出于一个犯罪目的，而犯罪的方式、方法或结果牵连地触犯了其他罪名的犯罪。此定义不能牵强附会地加于非法携带枪支、弹药进站上车行为之上。就如某军人故意向他人泄露军事机密，其行为既触犯了刑法规定的故意泄露国家机密罪，又触犯了故意泄露军事机密罪，依照特别法条优于普通法条的原则，对该军人应适用故意泄露军事机密罪。比较非法持有、私藏枪支、弹药罪和非法携带枪支、弹药危及公共安全罪，后罪是特别法条，应优于普通法条，故对该行为应以后罪定罪量刑。只有这样，才能真正做到以事实为根据，以法律为准绳，而不能背其道而行之，先去考虑罪与罪之间量刑的轻重设置，然后再确定罪名。
综上所述，笔者认为对非法携带枪支、弹药进站上车的行为只能以刑法第一百三十条的规定，以非法携带枪支、弹药危及公共安全罪定罪量刑。


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