吉林省盐业管理办法

上一篇: 吉林省农业特产收入征收农业税实施办法
下一篇: 吉林市城市车辆清洗管理办法

司法调解研究

陈军菁


调解是被现代各国所普遍采用的一项制度，无论是英美法系还是大陆法系，调解都是解决民事纠纷的一种重要方式。调解是中国司法的传统，已有数千多的历史，一直是解决民间纠纷的主要渠道，基层司法的调解率多在百分之八十以上。
一、法院调解的概念和原则概述
通说认为调解有诉讼外的调解和诉讼上的调解之分，前者如人民调解、行政调解以及仲裁程序中的调解等；后者即民事诉讼法中的法院调解。那么，法院调解，亦称诉讼上调解，是指在人民法院审判人员的主持下，双方当事人就民事权益争议自愿、平等地进行协商，以达成协议，解决纠纷的活动。
法院调解的原则有：1、双方当事人自愿原则。就是说必须双方当事人都要自愿的、明确的表示接受调解处理的方式，包括程序意义上的自愿和实体意义上的自愿；2、事实清楚、是非分明原则。以事实为根据、以法律为准绳是法院必须遵守的原则之一；3、合法原则。调解协议的内容不能违反法律规定。人民法院是国家审判机关，它们的一切活动都应该符合法律规定，调解也是法院的审判活动之一，因此它的合法性必须得到满足。
二、调解制度的程序价值利益
调解程序价值为参与调解的主体的内在需要所给予的满足与实现，它包括两个方面：一为内在价值，即程序本身所具有的价值—公正、效率和自由等，其最主要者为公正与效率。二为外在价值，通过程序的运作导致的实体公正,秩序等具体形态。
诉讼调解制度的程序价值利益体现在诉讼当事人和人民法院不拘泥于通常的诉讼程序，可以简化流转环节，降低诉讼成本。加上它便利、效率的功能优势，使得案件的审结具有迅速和便利的特点，能够相对低廉和简便地解决纠纷，当事人能以较低的代价获得较大的利益。它适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决，能以常识化的运作程序消除诉讼程序给当事人带来的理解困难;以通情达理的对话和非对抗的斡旋缓和当事人之间的对立，既着眼于解决当事人之间的现实纠纷，又放眼其未来的合作和和睦相处；它不局限于当事人现有的诉讼请求，可以就请求之外的内容进行调解，当事人能达成一个比诉讼请求更为广泛的调解协议，尤其是在处理农村各类纠纷时更是如此，这是判决所无法比拟的。
诉讼调解还能充分体现了当事人对自己民事权利的自主、自由的处分。在调解协议达成的过程中，法官不能将自己认为正确的解决方案强加给当事人，当事人有同意或拒绝这种解决方案的权利。诉讼调解还能弥补法律适用不能的不足，使当事人根据自主和自律原则选择适用的规范，如交易习惯、地方惯例、行业习惯等解决纠纷，在“法律的阴影下”协商和妥协，并可能实现双赢的结果,体现了自认的效益最大化和自治的价值取向。
三、调解制度的缺陷
任何法律都不可能做到法无巨细的覆盖社会生活的各个角落，在我国这样的成文法国家更是如此，法律的稳定性所带来的法律滞后性愈发明显，因此用原则来规范和指导司法机关的活动是十分必要的，也是十分有效的。但是，原则性的规定毕竟有它抽象和模糊的一面，就具体的司法工作的操作人员来说，会因为个人的业务水平和理解能力的偏差出现谬误，这或许是无可避免的。随着审判方式改革的进行，人们法律意识的增强和依法治国进程的不断推进，法院调解制度在实践中日益暴露出它的局限性和诸多弊端，严重阻碍了其作用的发挥。
（一）现行民事调解制度的弊端
1、调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行。
《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚、分清是非的基础上进行调解”，因此在事实未查清楚的情况下，即使当事人之间已经达成了调解协议也不能结案。笔者认为该原则值得商榷：一是它混淆了判决和调解的界限。“调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的”。查清事实、分清是非是判决的前提条件，调解和判决二者手段不同、程序不同、当事人行使处分权的范围不同，其前提条件也应有所区别。二是不利于提高办案效率，减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间，减少诉讼成本，而如果调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行的话，则当事人被迫继续举证，法院被迫继续组织质证、认证，从而增加了当事人的诉讼成本、占用有限的司法资源。三是与民事诉讼法其它规定相矛盾，违反了民事权利合法自由处分（私法自治）原则。《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，它肯定了当事人在一定条件下，可以放弃自己的民事权利。而在没有查清事实、分清是非的情况下，当事人即达成调解协议，正是当事人行使自己处分权的一种表现。因此法院强令当事人不得放弃这一诉讼权利实际上是剥夺了当事人的处分权，同时也是对当事人法律权利的一种侵害。
2、调解适用的范围过宽。
我国法院调解的适用范围十分广泛，根据我国《民事诉讼法》的规定，目前除特别程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序外，包括无效民事行为在内的其他民商事案件都可以以调解方式解决。而无效民事行为中包括违反法律的禁止性、限制性规定及损害公共秩序和善良风俗原则的民事行为，对这类应当予以追缴或民事制裁的案件也适用调解，既违反法律规定，给人一种法院不依法执法的印象，又使一些当事人有可乘之机，能通过法院调解的合法形式掩盖一方或双方的非法目的。同时，法院实质上是放弃了依职权干预，对当事人之间的调解协议的合法性予以审查的权力。
3、采取调审结合的模式且调解无具体期限的限制。
我国的法院调解制度是采取调审结合的模式，即调解和审判可以动态转换、 交互运行，法官可以随时主动地决定进入调解程序，且由同一审判人员兼作调解人和裁决者。由于调解与判决相比，调解至少可以给法官自身带来三个方面的益处：一是调解可以使法官在相同的时间内办更多的案件；二是调解可以使法官轻易地回避法律事实是否成立、法律行为是否有效等困难的问题；三是调解结束后，当事人不得就该案提出上诉和再行起诉，因此调解是一种风险性很小的案件处理方式。特别是由于我国建立了错案追究制，且大部分地区法院将主审法官的错案率与工资待遇、职务升降等直接挂钩。这就导致主审法官在审判时面临着判决可能产生错判的风险和压力，特别是在一些法律依据比较含糊或不完备以及当事人双方证据势均力敌的情形下，为了规避风险，法官在审理案件时往往会无视调解的“自愿”原则，利用自己的特殊身份进行调解劝说，尽量说服当事人接受调解以达成调解协议，甚至有可能进行威胁或诱惑。只有在调解无望时才不得已采取判决方式结案。基于法官这种趋利避害的选择，不可避免地造成民事审判中调解的扩张和判决的萎缩。加上法律又缺乏对调解期限的规定，更容易导致法官漠视当事人的权利，强行调解，久调不决，损害当事人的合法权益。当然当事人也可以拒绝在调解协议上签字，但由于主持调解的法官就是案件的审判者，因此许多当事人本来不同意法官制定的调解方案，但迫于压力，不得不违心地同意调解，这不仅违反了调解的“自愿”原则，且容易导致调解结果有失公正、滋生司法腐败、损害法官和法院公正执法的形象。
4、当事人在调解书送达签收前可以反悔。
《民事诉讼法》第89条规定："调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力”。 据此规定：当事人在诉讼中达成的调解协议，对双方当事人并无约束力，调解书在送达给当事人签收前，当事人任何一方无需任何理由均可以反悔。而笔者认为该规定：一是违反了《民法通则》的有关规定。《民法通则》第57条规定：“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者对方同意，不得擅自变更或者解除。”而调解协议是双方当事人为妥善解决纠纷，在意思表示真实的基础上自愿达成的一种协议，当事人之间达成调解协议的过程完全符合《民法通则》第55条规定的民事法律行为的构成要件：(1) 行为人具有相应的民事行为能力；(2) 意思表示真实；(3) 不违反法律或者社会公共利益。因此当事人在调解协议达成后，对民事调解书以不同意为由拒绝签收，推翻自己的意志的行为与《民法通则》第57条的规定相悖，不应当得到法律上的认可；二是损害了法院的权威。诉讼调解是一项严肃的司法行为，是在法官的主持下当事人之间就权利义务关系达成调解协议，因此如对当事人的反悔权无任何限制，将严重损害法院的权威；三是无限制的反悔权容易助长当事人在诉讼调解过程中的草率行为，违背了诉讼效益原则，不利于提高诉讼效率，造成法院人力物力的浪费；四是损害了另一方当事人的利益；五是使恶意拖延诉讼的当事人有机可乘。
（二）刑事附带民事调解存在的弊端
1、现行法律规定，特别是刑事部分审判的审限规定无法让被告人实现民事诉讼应有的诉讼权利。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题解释》第一百条规定：人民法院审判附带民事诉讼案件除了适用刑法、刑事诉讼法外，还应当适用民法通则、民事诉讼法有关规定。按此规定被告人也应当享有合理的答辩期限、举证期限、平等获得诉讼信息权和其它的诉讼权利，可现行的法律规定只规定应当将刑事附带民事诉讼的诉状或内容通知被告即可，有的适用简易程序审理的案件更是没有让被告人获得民事诉讼信息的时间和机会，他们的民事诉讼权利均被剥夺，被刑事诉讼权利所替代。总体说，刑事诉讼中民事部分的审理调解缺乏正当的诉讼程序。
2、刑事庭前调解无法在查清事实、分清是非基础上进行调解。在审判实践中，刑事附带民事诉讼只要被告人有被取保候审的，都会组织双方就民事权利部分进行庭前调解，此时由于没有经过开庭审理，对案件的事实只能凭借对案卷阅读而有所掌握，但就是这样那也比被告人所掌握的民事部分权利的诉讼信息还是要多得多，可想而知此时被告人在案件的认识信息上是无法与刑事附带民事诉讼的原告方相比的，再加上又没有查清事实、分清是非基础上进行调解，主审人的种种意见或暗示对被告人影响又是无所不在，所以被告人的调解意志自愿原则也只形式而已，无法真正实现。
3、现行的调审主体合一的刑事庭前调解使调解人员具有潜在的强制力。我国法院在审理刑事附带民事诉讼部分时，占绝大多数在刑事开庭前调解成功，但这种调解自愿性已经受到广泛怀疑。由于“调审合一”模式的天然缺陷，已经使得自愿原则很难在纯民事诉讼实践中得到法官的严格遵守。在这种模式下，将她适用在刑事附带民事诉讼中，那结果只会更加难予让被告人实现调解的自愿原则。法律将法官设计成兼具审判者和调解者双重身份的诉讼主体，我国的法院庭前调解主持主体主要是案件承办审判员和合议庭，由于调解人就是案件主审人，势必会造成调解结果和审判结果的竞合。一方面，他作为调解人，要帮助当事人澄清事实，解释法律、法规，对当事人进行疏导，钝化矛盾，消解分歧，促使当事人达成协议。另一方面，他又是诉讼的指挥者和纠纷的裁判者，他可以认定或否定当事人主张的事实，支持或反对当事人提出的诉讼主张。这种身份上的竟合，使调解人具有潜在的强制力。
4、调解在作为量刑情节予以考虑，存在的弊端。一是刑事被告人在减轻刑罚后再逃避赔偿责任。刑事被告人为了能够得到被害人的谅解，减轻刑罚，往往会先与被害人达成调解协议，而等刑事判决后，却逃避赔偿责任，拒绝赔偿被害人的损失。作为被害人却只申请法院强制执行，但执行之路漫长而又遥远，法院的执行工作强度大，人力少，也不知道何时才能得到赔偿。即使法院能够找到被执行人，但由于被告人无执行能力，也最多只能拘留几天。被告人在调解前一再保证会想办法履行调解协议，会想方设法借钱挣钱赔偿被害人经济损失的誓言，此时变了赖账的信心，反正刑事判决已经生效。二是刑事附带民事调解大部分以损害被害人利益为前提。由于被告人触犯刑法会判处徒刑，一般情况下都羁押在看守所。与被害人调解的当事人都是被告人的近亲属，新出台的执行规定，又更加严格的明确了执行财物的界线和责任，审判人员一时也无法摸清被告人的财物状况。所以审判人员或者被告人的近亲属在做被害人思想工作时，都以达成调解协议后由被告人亲属赔偿，而且判决后被告人坐牢无法执行，即使被告人释放出来也由于无执行财物而终结执行为理由，让被害人作出让步。当然我们也不能否认现实情况确实如此，被告人不主动履行责任的情况下，作为个人的被告人有百分之八九十无法执行。假如被害人作出让步，被告人积极履行赔偿责任，这也未必不是一种好的方法。问题是如果被告人或者其亲属只是为了在调解协议达成后，减轻被告人的刑罚，在判决生效后却不履行调解协议，被害人就得不偿失了。
（三）改进调解制度的设想
1、实行调审分离式的调解制度。将诉讼程序划分为庭前准备程序和庭审程序二个阶段，将调解放在庭前准备程序之中，庭前法官和庭审法官分而设立。庭前法官负责主持调解，不参与庭审程序，庭审法官则负责案件审理，不参与庭前程序。庭前法官在归纳和确认双方争议的焦点，分配举证责任，整理、冻结证据（它包括对证据合法性的初步确认，复印件与原件的核对，确认证人，双方交换证据，对证据进行初步质辩等）之后，在双方当事人自愿的基础上进行调解，如当事人不同意调解，或调解不成功则将案件转入庭审程序。在庭审程序中，法庭不再进行调解，而是依法作出判决。这种调解模式的优点有：一是将调解权与审判权分离开来，使的当事人的合意免受审判权的干涉，实现合意自由，从而有利于实现调解结果的公正，保护当事人的合法权益。二是通过出示证据以及法官对举证责任的分配，帮助当事人重新估价自己一方的立场和主张，促使双方当事人和解或以撤诉等其他方式结案。在美国，百分之九十以上的案件都未到达开庭审理阶段，而在庭前准备程序以和解或其他通过谈判交涉的方法得到了解决。三是符合我国的国情。我国法官人数较多，素质不高是不争的事实，由于庭前准备程序的内容对法官素质要求相对较低，且调解结案方式仍是我国法院运用最多的一种结案方式，因此将庭审法官与庭前法官分而设立，并将调解置于庭前准备程序之中，可让有限的高素质法官专门从事庭审程序中的审判工作，将其从日益增多的诉讼中解脱出来，以真正实现“精审判”。
2、调解程序应由当事人启动，并规定调解的期限。为使自愿原则在调解过程中得以实现，应明确规定在庭前准备程序中，调解程序的启动应以当事人向法院提交书面申请为前提，法官不得依职权主动组织双方当事人进行调解（鉴于调解是离婚案件的必经程序，可特别规定离婚案件法官可依职权启动调解程序）。另外为防止当事人无休止的调解拖延诉讼，应规定调解期限，调解期限以10日为宜。通过设立调解期限，防止当事人无休止的调解，拖延诉讼，以提高诉讼效率。
3、规范法院调解的方式。我国民事诉讼法及相关解释并未规定法院调解应采用的方式。实践中最为流行的则是所谓“背对背”的调解方式，即法官与当事人各自协商，在双方之间穿针引线，最终促成双方达成一致的意见。实际上采用这种调解方式达成的协议大多数是在双方当事人都不知道对方的真实意思下形成的，与调解的自愿合法原则背道而驰。因此笔者认为，应该借鉴其他国家和地区的立法经验，对调解的方式应以法律条文的形式加以原则性的规范，明确规定调解应当公开进行，即从调解开始到达成调解协议都必须是双方当事人或代理人共同在场的情况下方有效。禁止“背对背”调解，不公开进行调解属程序违法行为，是引起再审程序或检察机关抗诉的一个法定事由。这样有利于杜绝调解人员的暗箱操作，有助于双方当事人的自由协商达成协议。另外法官在调解过程中应处于中立、公正和消极的地位，法官不应发表个人意见让各方当事人接受，而是要居中主持调解。鉴于我国国民法律素质不高的基本国情，如果当事人调解不成时，法官可以依据有关法律法规，对当事人的请求做评价，并帮助他们了解诉讼中潜在的有利点和不利点，以促使当事人达成调解协议。
4、对当事人的反悔权严格加以限制。赋予当事人无限制的反悔权损害了法院的权威、不利于提高诉讼效率、增加了诉讼成本、损害了另一方当事人的利益。因此笔者认为法律应明确规定，在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即具有法律效力，任何一方当事人不得随意提出反悔。当事人不履行调解协议的，对方当事人可以申请法院强制执行。但为防止可能发生的错误调解所造成的不公后果，对具有下列情形之一的调解协议应确认为无效：一是调解程序违法；二是一方当事人有欺诈、胁迫行为，使得对方当事人违背其真实意思表示；三是双方当事人恶意串通，损害了国家、集体或者第三人合法利益；四是调解协议违反有关法律规定或社会公共利益。

浙江省温州市人民政府


温州市人民政府关于印发温州市有限责任公司股权出质登记试行办法的通知
温政发〔2008〕50号

各县（市、区）人民政府，市政府直属各单位：

　　《温州市有限责任公司股权出质登记试行办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　 二○○八年六月二十八日

温州市有限责任公司股权出质登记试行办法

　　第一条 为规范本市有限责任公司股权出质登记，保护质押当事人和利害关系人的合法权益，防范金融风险，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国公司法》有关规定，制定本办法。

　　第二条 股东将自己所持有并可以依法转让的、在本市登记注册的内资有限责任公司的股权出质，出质人和质权人将股权出质情况向工商行政管理机关申请办理登记的，适用本办法。

　　第三条 出质的股权必须权属清晰、权能完整，且出资已足额缴纳。

　　第四条 在试行期间，股权出质登记工作暂由温州市工商行政管理局负责办理。

　　第五条 股权出质登记的登记事项包括出质人和质权人的姓名或者名称、出质股权数额、质押期限。

　　第六条 出质人和质权人应当共同到工商行政管理机关申请办理股权出质登记，也可以共同委托代理人到工商行政管理机关申请办理。

　　申请办理股权出质登记，应向工商行政管理机关如实提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料的真实性负责。

　　第七条 申请办理股权出质登记，应当向工商行政管理机关提交下列文件：

　　（一）出质人和质权人共同签署的股权出质登记申请书；

　　（二）出质人和质权人共同指定代表或者共同委托代理人的证明文件；

　　（三）出质人和质权人共同签署的股权质押合同及公证件；

　　（四）出质人持股的有限责任公司营业执照复印件（需盖章确认）；

　　（五）出质人持股的有限责任公司股东会决议（需经全体股东过半数同意出质表决，并证明出质人出质股权的合法持有性）；

　　（六）出质人、质权人的主体资格证明或自然人身份证明；

　　（七）出质人持股的有限责任公司章程（需经登记机关确认，章程对股权转让无禁止性规定）；

　　（八）法律、法规、规章要求提交的其他文件。

　　第八条 股权出质登记事项发生变化的，应当申请办理变更登记，并提交下列文件：

　　（一）出质人和质权人共同签署的股权出质变更登记申请书；

　　（二）出质人和质权人共同指定代表或者共同委托代理人的证明文件；

　　（三）变更后的质押合同或者出质人和质权人就变更事项达成的协议文件；

　　（四）变更出质人、质权人的，还应当提交新出质人、新质权人的主体资格证明或自然人身份证明文件；

　　（五）原《准予股权出质登记通知书》；

　　（六）法律、法规、规章要求提交的其他文件。

　　第九条 质押合同约定质押期限的，工商行政管理机关从其约定登记质押期限；质押合同约定的质押期限表述为无固定期限的，工商行政管理机关登记表述为无固定期限。

　　第十条 有下列情形之一的，应当向工商行政管理机关申请办理注销登记：

　　（一）主债权消灭；

　　（二）质权实现；

　　（三）质权人放弃质权；

　　（四）其他导致所登记质权消灭的情形。

　　质押期限到期的股权出质无需申请办理注销登记。

　　第十一条 申请人向工商行政管理机关申请办理注销登记，应当提交下列文件：

　　（一）出质人和质权人共同签署的股权出质注销登记申请书；

　　（二）出质人和质权人共同指定代表或者共同委托代理人的证明文件；

　　（三）质权实现或消灭的证明文件；

　　（四）原《准予股权出质登记通知书》；

　　（五）法律、法规、规章要求提交的其他文件。

　　第十二条 因质权实现导致国有股权转让的，按照国有资产监督管理部门的相关规定办理。

　　第十三条 登记机关对申请人提交的申请材料进行书面审查。材料齐全、符合法定形式的，登记机关应当予以受理，并向申请人出具《股权出质登记受理通知书》。材料不齐全或者不符合法定形式的，登记机关不予受理，并一次性告知申请人需要补正的全部内容。

　　第十四条 登记机关受理股权出质登记申请后，应当与出质人持股的有限责任公司企业登记档案及企业经济户口所记载的相关信息进行比对、审查，对于不符合法律法规规定的，应当不予登记。

　　第十五条 登记机关应当自申请受理之日起5日内作出是否准予登记的决定。对符合登记条件的，发给《准予股权出质登记决定书》；不符合登记条件的，发给《不予股权出质登记决定书》，载明不予登记的理由，并退回申请材料。

　　需要对申请材料的实质内容进行核实的，登记机关应当指派2名（含）以上工作人员进行核查，并应当在申请受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。

　　准予股权出质变更登记决定的，应当出具《准予股权出质变更登记决定书》，并载明登记事项的变更情况。

　　准予股权出质注销登记决定的，应当出具《准予股权出质注销登记决定书》。

　　第十六条 本办法第七条、第八条、第十一条所列申请文件，未注明提交复印件的，申请人应当同时提交原件及复印件。登记机关视情收取原件或者复印件。收取复印件的，登记机关应当与原件进行核对，并由申请人指定的代表或者委托代理人在复印件上签字。登记机关出具法律文书应当一式3份，出质人与质权人各持1份，登记机关存档1份。

　　登记机关作出准予出质登记或者准予变更、注销登记决定的，应当在业务信息系统的经济户口中予以标注。

　　第十七条 办理股权质押登记后，未经出质人与质权人协商一致，该股权不得转让，出质人也不得减少相应的出资。

　　出质股权经出质人与质权人协商一致同意转让的，在办理公司股东变更登记时，除应当提交《公司登记管理条例》规定的申请文件外，还应当提交经出质人与质权人协商一致的书面文件。

　　经出质人与质权人协商一致同意出质人减少相应出资的,除按照本条第二款的规定提交文件办理注册资本变更登记外,还应当同时办理股权出质变更登记。

　　第十八条 工商行政管理机关应当设立股权质押登记簿。

　　公众可以向工商行政管理机关申请查询股权出质登记事项，工商行政管理机关应当依法提供查询服务。

　　第十九条 申请人提交虚假材料或者采取其他欺诈手段，骗取质押登记的，应当承担相应的法律责任；工商行政管理机关可以依法撤销股权出质登记，并予以公示。

　　第二十条 股权出质登记的法律文书和表格，由温州市工商行政管理局统一制定。

　　第二十一条 法律、法规、规章和国家工商总局规范性文件对有限责任公司股权出质登记另有规定的，从其规定。

　　第二十二条 本办法自公布之日起实施。