关于加强煤矿水害防治工作的紧急通知

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浅谈建立行政诉讼调解制度的可行性

郭辉


　　和简易程序一样，调解制度也是提高司法效率的重要制度。然而，我国现行行政诉讼法明确规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。”从此，不适用调解被看成是行政诉讼的一大特色，区别于刑事诉讼和民事诉讼。许多教科书还把它作为一种特有的原则，教化成千上万的莘莘学子。行政诉讼真的与调解格格不入吗？行政诉讼真的不需要调解吗？
　　一、调解制度的现实需要
　　事实胜过雄辩。由于我国行政诉讼中调解制度的缺失，使得行政案件当事人达成协商一致的意见后，以撤诉的方式结案，从而使判决结案率在降低，撤诉结案率在急剧提高，且居高不下：1994年撤诉率为44.3%，其中原告主动撤诉率占62.4%；1995年撤诉率为50.6%，其中原告主动撤诉率占54.8%；1996年撤诉率为54.0%，其中原告主动撤诉率占51.7%；1997年撤诉率为57.3%，其中原告主动撤诉率占56.6%；1998年撤诉率为49.8%，其中原告主动撤诉率占60.7%；1999年撤诉率为45.0%，其中原告主动撤诉率占64.6%；2000年撤诉率为37.8%，其中原告主动撤诉率占69.0%.这些大量的撤诉案件，归结起来，无外乎以下几种情况：一是原告起诉后到法院判决之前，认识到行政机关的行政行为没有违法情况，因而主动撤诉；二是被告在诉讼过程中，认识到行政行为违法，改变原行政行为，原告谅解因而撤诉；三是虽然行政机关的行政行为违法，但由于原告的主观原因或经过法官“做工作”，原告撤回诉讼。
　　以上三类情况中，无论哪一种，都有“调解”转“撤诉”的成份，尤其是后两种，本应调解结案而不得不转为撤诉的比例更大。可见，虽然行政诉讼的制度设置上没有调解，而司法实践中调解却大量存在。最令人担忧的是，这些没有法院主持的调解，是否存在非法交易，损害国家利益或公共利益；是否存在行政机关以势压人，欺压弱者，使行政相对人违背自愿；是否存在行政机关反悔得不到执行的情况。
　　为了消除这些可能出现的弊端，就必须让调解制度堂而皇之地走入行政诉讼的殿堂。
　　二、 调解制度的可行性
　　设置行政诉讼调解制度，就必须解决行政机关有无实体处分权的前提条件，必须回答建立调解制度是否将因此损害国家利益或公共利益等问题。
　　1、行政机关对行政职权依法享有处分权。实体处分权是调解产生的基础和前提，这是公认的观点。关键问题在于行政机关是否拥有实体处分权。反对建立调解制度的观点认为，行政职权是法律赋予行政机关国家权力，它同时又是一种职责，是职权、责任、义务的统一体，行政机关只有依照法律规定实施，既不可变更，也不可放弃，否则就是失职。由此推论，行政诉讼不宜建立调解制度。
　　初看起来，这种排斥调解制度的观点似乎有一定的道理。但我们千万不能被这种表面的逻辑推理所误导。首先，行政职权的实施方式不是死板固定的，其方式的选择取决于实际的需要。行政机关行使职权固然要遵照法律的规定，否则就是违法。但我们绝不可幼稚地、天真地认为法律的适用就是法律与事实一一对应的过程，法律是针对某一类事实反复适用的，而事实是千变万化的。现代法学理论研究表明，法律规范再严密也不能涵盖行政管理的所有领域，即便涵盖了行政管理的所有领域，也不能严密到与多变的现实一一对应到可以按图索骥的程度。事实上，适用法律的过程是一个选择的过程，这种选择不仅限于适用具有较大自由裁量空间的法律，“即使在法律条文拘束较强的场合，法律家也不可能像一架绞肉机，上面投入条文和事实的原料，下面输出判决的馅儿，保持原色原味。”这样看来，行政机关依法行使职权，本身就是行使处分权。与民法上民事主体行使处分权不同的是，行政职权的行使要受到更多的法律约束。但不能因为有更多的法律约束就否定处分权的存在。
　　案例：某市开发“花园广场”，拆迁公司为被拆迁户李某提供了甲地现房安置方案，但李某以甲地偏远为由拒绝搬迁，拆迁公司遂申请房管部门裁决，房管部门裁决李某必须在十日内腾空现住房，搬迁至甲地安置房居住。李某不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销行政裁决。在诉讼过程中，经法院和房管部门协调，原告李某在乙地自找了安置用房，并与诉讼第三人达成一致意见，同意以10万元现金补偿安置。按现行法律，原告与第三人只能案外和解，然后向法院申请撤诉结案。如果引进调解制度，效果就不同了，本案原、被告及第三人完全可以达成调解协议：①原告与第三人用10万元现金补偿安置；②被告的行政裁决不予执行。其次，行政法律关系的时代变化，进一步扩大了行政机关处分权的范围。随着福利社会的到来，行政法律关系和行政职能的特征发生了重大变化。行政职能的内容不仅仅是管理，还包括服务。行政法律关系中行政机关与行政管理相对人之间，不再是硝烟弥漫的对抗，往往表现为互相联系的合作，既有管理与被管理关系，又有服务与被服务关系。行政行为的行使过去单方性、强制性很突出，如今却十分注重与行政相对人的合作，行政机关不断寻求与被服务对象的合意。在行政程序中，既然存在着行政行政机关与行政相对人的协商一致，我们就没有理由排斥行政诉讼调解存在的可能性了。
山东省菏泽市人民政府


菏泽市人民政府令第7号


　　《菏泽市市长质量奖管理办法》已经7月12日市政府第20次常务会议研究通过，现予公布，自2010年10月1日起施行。

市长：刘士合
二○一○年九月十五日


菏泽市市长质量奖管理办法

　　第一章总则
　　第一条为大力实施质量兴市战略，不断提高全社会质量意识，引导和激励全市各行业加强质量管理，进一步增强综合竞争力，促进产业振兴，根据《中华人民共和国产品质量法》、国务院《质量振兴纲要》和《山东省省长质量奖管理办法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条本办法所称菏泽市市长质量奖（以下简称“市长质量奖”）是市政府设立的最高质量奖项，由市政府和市长审定批准表彰和奖励，授予为我市质量振兴做出突出贡献的组织和个人。
　　本办法所称组织，主要是指本市的各类企业、农民专业合作社等经济组织及科研机构等。　
　　本办法所称个人，是指本市涉及质量工作的自然人，包括企业员工和从事质量管理、质量教育和培训、质量科研、质量宣传等人员。　　
　　第三条市质量兴市工作领导小组负责市长质量奖评审的组织管理工作。
　　市质量兴市工作领导小组办公室设在市质量技术监督局，具体承担市长质量奖的组织、评审等日常工作。　
　　第四条市长质量奖的评审坚持高标准、严要求，总量控制、好中选优，科学公开、公平公正的原则。
　　第五条市长质量奖评审不向申报组织和个人收取任何费用，不增加申报组织和个人的负担。奖励资金和工作经费由市财政列支。
　　第二章奖项设定和奖励条件
　　第六条市长质量奖分设“菏泽市质量管理奖”和“菏泽市质量贡献奖”2个奖项。市长质量奖每年度评选一次。
　　“菏泽市质量管理奖”授予质量管理绩效显著，为经济社会发展做出突出贡献的组织，每年度不超过3个。　
　　“菏泽市质量贡献奖”授予在质量领域做出突出贡献的个人，每年度不超过2个。　　
　　达不到奖励条件的，奖项名额可以空缺。　　
　　第七条“菏泽市质量管理奖”应具备下列基本条件:
　　（一）具有独立法人资格，依法在菏泽市注册登记并正常运行5年以上；　
　　（二）认真贯彻GB/T19580《卓越绩效评价准则》国家标准，积极推广先进的质量管理方法，质量效益、经济效益突出，主要经济、技术指标和质量水平位居同行业前列；　　
　　（三）已通过ISO9000质量体系认证或其他相关行业体系认证，质量管理体系健全，形成了自我完善的质量改进机制，在节能减排和环境保护方面取得突出成效； 　　
　　（四）自主创新能力较强，品牌优势突出，具有良好的质量诚信记录和社会声誉，中国驰名商标企业、名牌产品生产企业和服务名牌企业、高新技术企业、省级以上技术中心企业可优先列入评审范围；
　　（五）近3年内未发生重大质量、安全、环境污染、公共卫生事故，无用户投诉的突出质量责任问题；
　　（六）无其他违反法律、法规的行为等。
　　第八条“菏泽市质量贡献奖”应具备下列基本条件:
　　（一）从事或涉及质量工作8年以上；　
　　（二）具有较强的质量意识和创新意识，对质量振兴事业有高度的责任感和使命感；　　
　　（三）为质量振兴做出突出贡献，且取得良好的经济效益、质量效益和社会效益；　　
　　（四）有较高的社会认同度，质量工作业绩得到公众的普遍认可，获得科技成果奖励的优先列入评审范围；　　
　　（五）个人所属的组织近3年内无重大质量、安全、环境污染、公共卫生事故；　　
　　（六）个人无其他违反法律、法规的行为等。
　　第九条鼓励具有自主创新能力，质量管理水平先进，成长性强，在转方式、调结构中做出突出贡献，符合产业发展方向的中小型企业申报市长质量管理奖。
　　第十条市质量贡献奖涉及质量科研、质量改进和攻关成果的，可以多人共同获奖，但最多不得超过3人。
　　第十一条市长质量奖主要是对组织和个人申报奖项前3年质量业绩的综合评价。获奖的组织和个人自获奖之日起5年后可以再次提出申请。
　　第十二条市长质量奖可以设提名奖。
　　市长质量奖提名奖，是指当年度经申报未获得菏泽市质量管理奖和菏泽市质量贡献奖的部分优秀组织和个人。
　　第三章组织管理
　　第十三条由质量兴市工作领导小组组织成立菏泽市市长质量奖评审委员会（以下简称“评审委员会”）。其主要职责是:
　　（一）组织、推动、指导市长质量奖评审活动，研究决定市长质量奖评审过程中的重大事项；
　　（二）审定市长质量奖评审标准、评审工作程序等工作规范；
　　（三）汇总、审查、公示评审结果，确保评审结果的公开、公平和公正，向市政府和市长提报市长质量奖拟奖名单。
　　第十四条评审委员会聘请政府机关、高等院校、科研机构、企事业单位、行业协会、新闻媒体等有关方面的专家、学者为市长质量奖评审员，建立评审员专家库，按照有关规定开展评审工作。
　　第十五条市质量兴市工作领导小组办公室的主要职责是:
　　（一）组织制订市长质量奖各奖项的具体评审标准、工作程序等；　
　　（二）组织制定评审员管理制度，建立评审员专家库，建立评审员选用和退出机制；　　
　　（三）组织编制市长质量奖年度工作计划，组织开展国内外质量奖评审标准和评审工作的跟踪研究；　　
　　（四）负责受理市长质量奖的申请和组织评审；　　
　　（五）调查、核实申报组织和个人的质量工作业绩及社会反映等；　　
　　（六）组织考核、监管评审人员的职责履行情况；　　
　　（七）汇总并向评审委员会报告市长质量奖评审组的评审结果，提请审议候选名单；　　
　　（八）组织典型经验和成果的总结、宣传、推广工作,规范获奖荣誉使用。　　
　　第十六条在开展市长质量奖的评审时，应充分发挥行业协会、技术机构、社会团体、中介机构和新闻媒体的作用，采取有效方式，广泛征求人大代表、政协委员和人民群众的意见。
　　第十七条市长质量奖评审中涉及重大问题和重要事项时，评审委员会应邀请监察部门参与市长质量奖评审的监督工作。
　　第四章评审程序
　　第十八条每年度市长质量奖评审前，由市质量兴市工作领导小组办公室在市级主要媒体上公布本年度市长质量奖的申报条件、申报日期等有关事项。
　　第十九条组织和个人在自愿的基础上应如实填写《菏泽市市长质量奖申报表》，同时提供有关证实性材料，经所在县区政府或主管部门初审，并签署推荐意见后，报市质量兴市工作领导小组办公室。
　　评审委员会应当对提报的材料进行审查，确认符合申报条件的组织和个人名单。　
　　第二十条市质量兴市工作领导小组办公室从评审员专家库中随机抽取评审员，组成相关专项评审组，必要时可聘请省内外知名质量管理专家参与评审。
　　各专项评审组须由5名以上（含5名）评审员组成，专项评审组实行组长负责制。　
　　第二十一条各专项评审组对组织或个人提报的材料进行评审，对照评审标准逐条评分，形成材料评审报告，由评审委员会确定需要进行现场评审的组织和个人。
　　第二十二条通过材料评审后确定的组织和个人，由专项评审组按照评审标准进行现场评审和公众（顾客）满意度测评，对参评组织和个人进行评分，形成现场评审和公众（顾客）满意度测评报告。
　　第二十三条评审委员会根据各专项评审组材料评审、现场评审和公众（顾客）满意度测评情况，进行综合排序，提出“菏泽市质量管理奖”和“菏泽市质量贡献奖”获奖候选名单，经市质量兴市工　　作领导小组审议确定拟奖名单，并通过新闻媒体向社会公示。
　　第二十四条经公示通过的拟奖名单，提报市政府审定，待市长签署后，由市人民政府通报表彰获奖组织和个人，市长向获奖组织和个人颁发市长质量奖奖牌（奖杯）和证书。
　　第五章奖励及经费
　　第二十五条市政府对获得市长质量奖的组织奖励10—15万元，对获得市长质量奖的个人奖励1—5万元。
　　第二十六条奖励经费由市财政根据市政府下达的奖励文件统一安排。
　　第二十七条市质量管理奖的奖金主要用于获奖组织的质量管理持续改进、质量攻关、人员培训和质量检验机构及实验室建设的投入等，不得挪作它用。
　　第二十八条获得市长质量奖的组织和个人，优先推荐申报省长质量奖。
　　第六章获奖组织和个人的权利与义务
　　第二十九条获奖组织和个人可以在有关活动中宣传获得市长质量奖的荣誉，但必须标明获奖时间。
　　第三十条获奖组织和个人要不断追求卓越，创新实践，持续改进。
　　第三十一条获奖组织和个人应履行向社会公开和推广先进经验和方法的义务。
　　第七章监督管理
　　第三十二条对弄虚作假，采取不正当手段骗取市长质量奖荣誉的组织或个人，市质量兴市工作领导小组办公室查证属实后，提请市政府撤销其市长质量奖奖项，收回奖牌（奖杯）、证书，追缴奖金，并向社会公告。该组织或个人10年内不得参加市长质量奖的评审。
　　第三十三条市长质量奖实行动态管理，建立获奖组织和个人定期巡访制度。市质量兴市工作领导小组办公室及有关部门应及时了解获奖组织的生产经营和质量管理等情况，督促其保持荣誉，不断提升改进。
　　第三十四条获奖组织在获奖后2年内发生下列情形之一的，由市质量兴市工作领导小组办公室提请市政府撤销其市长质量奖奖项，并向社会公告。被撤销奖项的组织5年内不得参加市长质量奖的评审。
　　（一）发生重大质量、安全、环保、卫生等事故的；　
　　（二）产品质量或服务质量不稳定，经国家级或省级质量监督抽查认定产品不合格的，或出现重大服务质量事故的；　　
　　（三）工程质量发生重大问题，被有关方面和群众投诉并查证属实的；　　
　　（四）出口产品因质量问题被国外通报或索赔，造成国家形象和产品信誉受到较大损害的；　　
　　（五）因经营管理不善，出现严重经营性亏损的；　　
　　（六）发生其他严重违反法律、法规行为的。　　
　　第三十五条承担市长质量奖评审任务的机构和工作人员，要依法保守申报组织和个人的商业或技术秘密，严于律己，公正廉洁，严格按照有关规定、程序进行评审。
　　第三十六条市质量兴市工作领导小组办公室要切实加强对评审工作的监督，对在评审过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、造成不良后果的评审机构或个人，取消其评审工作资格，并提请其主管部门或所在工作单位给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。